«Перекосы в сторону централизации стали активно развиваться при Ющенко и Януковиче»
О том, что изменится в политике, экономике и жизни граждан после децентрализации власти, о плюсах и минусах региональной политики президента Порошенко и его окружения, а также об их возможностях в реформировании системы местного управления, корреспонденту интернет-издания Новости Украины – From-UA рассказал народный депутат от Партии регионов, экс-мер Херсона (2002-2012 года), экономист Владимир Сальдо.
Новости Украины – From-UA: - Владимир Васильевич, расскажите, в чем преимущества и недостатки реформ региональной политики новой власти? И почему бывшие оппозиционеры были так против федерализации, которую еще до революции предлагала и поддерживала Партия Регионов? В чем различие этих инициатив?
Владимир Сальдо: - Инициатива и действия — это разные вещи. Более 11 лет я работал мэром Херсона — это избираемая должность, напрямую связанная с местным самоуправлением. И поэтому я могу сравнивать, как говорят, снизу, изнутри, что происходило за эти годы в разных условиях: и экономических, и общественно-политических. Так вот, определенная законодательная база для эффективного местного самоуправления в нашей стране есть. Принятый в 1996 году закон о местном самоуправлении и ратифицированная Украиной в 1997 году Европейская хартия о местном самоуправлении, работающая тоже как закон, достаточно четко определяют права и возможности местного самоуправления в отношении базовых административных единиц — села, поселка, города и не базовых — районов и областей.
В начале 90-х ее формировали исполнительные органы местных советов. Чуть позже были созданы областные и районные государственные администрации, которые не входили в структуру органов местного самоуправления, но получили статус местных органов государственной исполнительной власти. Уловите разницу: орган местного самоуправления — местная власть, и райгосадминистрации и облгосадминистрации с назначенными в Киеве руководителями — тоже местная власть. Появился определенный перекос.
Но когда я начинал работать мэром, в 2002 году, органы местного самоуправления обладали большей возможностью свои права реализовывать. Они были более самостоятельными в принятии решений, нужных жителям. Мы тогда сами определяли, какие дороги ремонтировать в первую очередь, определяли возможности ремонта больниц, детских садов и школ. И, самое главное, имели для этого скудные, но свои ресурсы. Постепенно, под предлогом реформ, под красивыми лозунгами о сокращении числа чиновников началось урезание возможностей органов местного самоуправления, и пошла ползучая централизация.
Притом, что ответственность за решение проблем территорий оставалась за органами местного самоуправления, на местах появлялось энное количество территориальных представительств центральных органов власти. Создали Государственное казначейство, которое отобрало у местных советов возможность работать с заработанными общинами финансами. И что получилось? Органы местного самоуправления, по закону — главные распорядители бюджетных средств, лишились возможности этими средствами распоряжаться. И теперь деньги, заработанные общиной, перечисляются в казначейство и там «зависают». Даже термин появился — «ресурсная неспособность регионов».
Мы превратились в постоянно кланяющихся и просящих оплатить элементарные расходы: ремонт дорог, систем внешнего освещения, капремонты школ, садиков, больниц, приобретение для них нового оборудования. Или, к примеру, госинспекции архитектурно-строительного контроля (ГАСКи) — ты несешь ответственность за строительство в городе, но контролировать, насколько при строительстве учитываются условия и требования общины, ты не можешь, потому что это функции государственной структуры. И так во всем. Люди-то с вопросами идут к мэру, за него они голосовали и его знают. Он в их понимании, да это и логично, ответственен за все. Но по факту повлиять на принятие решений местными чиновниками, которые подчиняются чиновникам столичным, с каждым годом становилось все труднее.
При Кучме, а я начал работать мэром в период его президентства, баланс власти еще хоть как-то соблюдался. Перекосы в сторону централизации стали активно развиваться при Ющенко. Тогда правительство Тимошенко начало забирать полномочия у органов местного самоуправления, потом правительство Януковича делало то же самое. А когда Янукович стал президентом, пошла еще большая централизация.
Что касается децентрализации и федерализации – это очень похожие понятия. В теории и в мировой практике. Оба они предусматривают расширение местных возможностей и инициатив. Страны, имеющие федеративную систему государственного устройства, — ФРГ, США, Канада, Швейцария — экономически сильны. Там регионы при большой самостоятельности вносят большой вклад в общую копилку. Но попытка сделать из унитарной страны федерацию — сложный путь, особенно в условиях сегодняшней Украины. Те экономические, политические, общественные вызовы, которые бросает нам сейчас жизнь, нужно принимать, объединяясь. И децентрализация в данном случае — гораздо более мягкий, эффективный и применимый к украинским реалиям путь позитивных изменений.
Новости Украины – From-UA: - Владимир Васильевич, расскажите, за счет каких средств будут развиваться регионы, что даст децентрализация на местах?
Владимир Сальдо: - За 10 лет органы местного самоуправления у нас в стране стали больше статистами. Какой смысл бороться за наполнение доходной части бюджета, если тебе его по формуле все равно пересчитают? Примеры простые: если раньше 50% админштрафов ГАИ за нарушение правил дорожного движения поступало в городской бюджет, а оттуда направлялись на те же капремонты объектов городского хозяйства, то сейчас этот сбор направляется в бюджет государства. Для Херсона, например, это 3 млн. в год, и они были бы очень полезны городу, например на экологию.
Раньше 30% заработанных денег в области отдавалось госбюджету, а 70% шло в городской и областной бюджеты, сейчас же, наоборот, 65% получает бюджет государственный, а местные — 35%. А это деньги на реконструкцию канализационных сетей, приобретение саженцев, закупку мусорных контейнеров. Их что, в Киеве для Херсона будут закупать? Таким образом, у нас произошла не децентрализация, о которой за последнее десятилетие все и много говорили, а полная централизация полномочий и возможностей.
И сейчас сам факт того, что у руководства страны появилась политическая воля эту ситуацию поменять, — уже позитивный сигнал. Важно только, чтобы проект не стал прожектом. Ведь посмотрите, в проекте Конституции, предложенном Президентом, само понятие «местное самоуправление» получает несколько другое значение. Это уже не просто право, а право и возможность жителей общин самостоятельно решать местные вопросы. При этом закреплен принцип субсидиарности, разграничивающий полномочия между органами местного самоуправления и исполнительными органами разных уровней. То есть решения принимаются на базовом уровне, а высшие управленческие органы могут в данном случае совершать какие-либо действия, только лишь если они будут более эффективными. Это очень правильный подход.
Новости Украины – From-UA: - Какие реформы предусматривает децентрализация власти в системе управления регионами?
Владимир Сальдо: - Предусматривается ликвидация областных и районных государственных администраций. Их функции локализуются и вместе с ресурсами передаются исполнительным органам областных и районных советов. Это, конечно, повысит возможность общин реально влиять на качество собственной жизни, быть гибкими, оперативно реагируя на локальные вызовы. И вместо глав администраций вводится институт представителей Президента – чиновников, которые должны будут контролировать акты органов местного самоуправления на соответствие Конституции и законам. То есть считает этот чиновник, что какое-то решение не соответствует Конституции или закону, он направляет соответствующее представление Президенту. А Президент в свою очередь останавливает действие этого решения и одновременно обращается в Конституционный суд по поводу его конституционности. Пока Конституционный суд будет определяться и изучать, решение не действует. В случае, если оно действительно незаконно, это правильно. А если Конституционный суд определит, что решение таки соответствует Конституции, как быть со временем, потерянным на всю эту бюрократию?
Выделили, например, деньги, начали ремонтировать котельную в школе к началу учебного года. Потом остановились месяцев на …надцать, пока судьи рассматривают иск. Начался учебный год, отопительный сезон, ничего не сделали, в школе холодно. И тут выясняется, что никаких нарушений нет. В результате потерянное время, страдает дело. Это, конечно, утрированный пример. Но у нас в государстве таких ситуаций может быть тысячи. И снова появляется опека органов местного самоуправления, причем чиновниками.
Сейчас контролируют госадминистрация, десятки территориальных представительств министерств и ведомств, прокуратура, СБУ, УБОП, УБЭП, Антимонопольный комитет, а будут контролировать те же плюс — вместо администрации и прокуратуры — представитель Президента. Я не говорю, что такой контроль не нужен. Контроль нужен. В европейских странах, в частности, в Польше, тоже есть представители президента (префекты). Но там четко определен перечень вопросов, по которым они могут останавливать решения органов местного самоуправления. Так, чтобы не было даже угрозы возникновения ситуации, по которой я приводил пример.
И еще, я убежден, что контролировать органы местного самоуправления должны общины, люди, которые эти органы и этих чиновников выбирают. Такой механизм нужно выписать законодательно и обеспечить, чтобы закон работал. А его выполнение пусть контролируют те самые компетентные органы и полпреды. Да и вообще, если мы говорим об изменениях Конституции в направлении децентрализации, возможно, в переходных положениях Основного закона стоило бы выписать, что определенные нормы вступают в силу, когда начнут действовать законы, четко регламентирующие все процессы, связанные с децентрализацией. Иначе она рискует остаться очередной декларацией о намерениях. А нам нужно провести реформу так, чтобы, действительно обеспечив полномочия регионов ресурсами для их реализации, основное преимущество почувствовали люди. И это преимущество в улучшении качества жизни.
Реформа только начата, и анализировать ее рано. Но направления правильные: ГАСКи сейчас возвращаются местному самоуправлению. Не только градоответственность, но и контроль за развитием территорий станет возможен на местах. Законодательно определены механизмы объединения общин (сел, поселков, городов) для реализации экономических или социально-культурных проектов. Мы приняли закон, дающий возможность объединять для этого ресурсы и финансы. Условно, у вас, у меня и у нашего соседа нет возможности решить какую-нибудь проблему, а проблема есть у всех троих. Мы объединяем имеющиеся ресурсы, расписываем, кто какую задачу выполняет, и постепенно эту проблему решаем. Так пробуждается местная инициатива. Но одной инициативы мало. Она должна быть защищена законом, наполнена полномочиями, насыщена ресурсами. Это комплекс задач. И все их нужно решить, чтобы реформа была действенной, а не умерла за прописанными на бумаге красивыми словами.
Новости Украины – From-UA: - Какие регионы за годы независимости были дотационными, а какие – нет (скажите, правда ли то, что Донбасс был дотационным, как сейчас говорят новые власти, или же все-таки это попытка дискредитировать регион в глазах всех граждан)? И как те регионы, что были дотационными, будут обеспечивать себя сами? За счет чего?
Владимир Сальдо: - В любом случае, государство должно иметь возможности в равной степени помогать регионам. Бюджет рассчитывается по формуле, исходя из расчета потребностей на одного жителя. И эти расходы не должны зависеть от того, где живут люди. Есть действительно такие территории, где нет эффективно действующих бизнес-структур, не важно — заводы это, фабрики, какие-то туристические центры, транспортная логистика. И если какие-то потребности людей из-за недостаточных условий территории, где они живут, не удовлетворены, должна работать дотационная политика по принципу субсидиарности. Она есть во всем мире.
Но, в то же время, в Украине есть регионы, где сосредоточено большое количество предприятий — Донбасс, Кривбасс, Днепропетровск. Там потенциальная возможность зарабатывать выше. Донецк никогда не был дотационным. Там налогов всегда собиралось больше. Но знаете, почему говорят о его дотационности? Это чистая арифметика. К примеру, дончане заработали миллион. На потребности города из расчета на одного жителя нужно 800 тысяч. 200 тысяч изъяли в госбюджет. А потом им дают уже не 200 тысяч, а 500. И начинаются разговоры, что Донецк потребляет больше, чем зарабатывает. Это уже не субсидиарность, а лоббизм, который был и в парламенте, и в Кабмине. Если нужны средства Донбассу — пожалуйста, а, к примеру, Херсону — денег нет. Я в прошлом году сам столкнулся с подобной практикой, когда пробивал финансирование для своего города. И именно усиление финансовых возможностей регионов через децентрализацию поможет нам избавиться от такой несправедливой практики.
Новости Украины – From-UA: - Если Украина потеряет Донбасс, то смогут ли тогда регионы в полном объеме прокормить себя? И тогда какие-то регионы будут преуспевать, а другие – отставать и недоедать.
Владимир Сальдо: - Такие страхи нагоняют те, кто боится децентрализации. Подменивают понятия, говоря, что отказ от тотальной централизации приведет к расколу Украины на княжества. Децентрализация не предполагает разделение. Она дает возможности и возрождает местную инициативу.
Допустим, сейчас, при централизованной системе, тот же Донбасс или Львов имеют возможность собрать во все уровни бюджета миллион, 10 или 100. А если это будет их инициатива, регионы смогут сами, исходя из возможностей, разрабатывать свои экономические программы, увеличивать привлекательность для инвесторов и скорость принятия решений по инвестиционным проектам. Вот к чему должна привести децентрализация. В итоге они станут зарабатывать не 100, а 200 миллионов. И тогда как доноры в центральный бюджет дадут уже в два раза больше. Какая-то часть денег будет идти в центр, потому что у государства в любом случае есть свои функции, которые нужно осуществлять — армия, медицина, магистральные, железные дороги и т.д. Но большую часть заработанных территориальной общиной средств можно будет направлять на развитие этой территории, не выпрашивая при этом «подачки» сверху.
Новости Украины – From-UA: - Какие есть угрозы и риски того, что децентрализация потерпит крах?
Владимир Сальдо: - Самая большая угроза — инертность, когда единственным результатом будет говорильня. Нужно идти по пути реформирования системы управления государством, а один из его элементов — как раз децентрализация. Но законодательная основа, принятые на уровне Киева решения по созданию условий для нее – только часть задачи, начало. То, насколько эффективно самостоятельность будет работать на состоятельность регионов, во многом зависит от них самих. Нужно, чтобы и верхи могли, и низы хотели.
Новости Украины – From-UA: - Что изменится в политике, экономике и социальной жизни граждан после проведения децентрализации власти?
Владимир Сальдо: - Жизнь станет легче, жить станет веселее. Это шутка, конечно. Серьезным результатом этих изменений в управлении государственными процессами на местах станет возможность отпустить из-под опеки местную инициативу, возможность людей самим управлять теми процессами, от которых зависит их жизнь.
В СССР был период, когда после 7 часов вечера не то что водку нельзя было купить, но и сметану, и кефир, и первоочередные продукты. Когда дали возможность заниматься торговлей самим людям, а не только государственным структурам, начала развиваться сфера услуг. Местная инициатива и желание людей работать создали невероятные возможности для удовлетворения человеческих потребностей: появились не просто магазины, наполненные продуктами, а работающие круглосуточно. Как рассказывал Михаил Задорнов: если в Америке спрашивают, когда у вас появляется клубника, там отвечают — в 6 утра. Раньше это было невозможно, сейчас – в порядке вещей. Свобода инициативы привела к всплеску экономической активности на местах. И в развитых странах есть регионы более или менее успешные. И делают их такими живущие в них люди.