Конституционные рамки
Земля, как гласит статья 13 Конституции Украины, является объектом собственности Украинского народа, от имени которого права собственника осуществляют органы государственной власти и местного самоуправления. Эта же статья поясняет, что собственность обязывает. Государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики. Все субъекты собственности равны перед законом.
В то же время статья 14 Конституции провозглашает землю основным национальным богатством, которое государство особо охраняет.
Право собственности на землю гарантируется, при этом оно приобретается и реализуется гражданами, юридическими лицами и государством исключительно в соответствии с законом.
Земля в контексте особой собственности упоминается и в статье 41 Конституции: использование собственности не может ухудшать природные качества земли. Кроме того, земля является одной из основ местного самоуправления.
Регулирование права собственности на землю
Положениями статьи 41 Конституции Украины гарантировано каждому право владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью. Никто не может быть противоправно лишен права собственности. Право частной собственности является нерушимым.
Основные конституционные положения об особом статусе земли также закреплены в Гражданском кодексе Украины. Вместе с тем вопросы права собственности на землю урегулированы отдельной главой 27 Кодекса. Собственники земли — физлица (в том числе иностранцы и лица без гражданства), юрлица, государство, территориальные общины — вправе использовать землю на свое усмотрение в соответствии с ее целевым назначением. Именно исходя из этих ограничений, земли сельскохозяйственного назначения считаются наиболее ценными, а внедрение рынка земли становится политически важным вопросом.
Первая и ключевая проблема внедрения свободного рынка земли сельхозназначения — это неокончательно сформированный земельный кадастр. Украинские земли не инвентаризированы в полном объеме. Возвращаясь к законодательству, а именно — к Земельному кодексу Украины, который определяет, что земельный участок становится объектом гражданских прав только после определения его площади, границ и внесения информации в Государственный земельный кадастр, делаем вывод, что на неготовность государства вводить свободный рынок земли сельхозназначения указывает отсутствие самого объекта.
Особый статус сельхозземель в Украине
В Украине до сих пор должным образом не урегулированы вопросы собственности на землю сельхозназначения (есть правильно оформленное право собственности на землю, но отсутствует право ею распоряжаться). Пока этот вопрос не урегулируют законодательно, на уровне закона не допускается купля-продажа или иным способом отчуждение и изменение целевого назначения (использования) определенных видов земель сельскохозяйственного назначения. Каждый год в переходные положения Земельного кодекса вносят изменения о продлении на очередной год моратория, который на данный момент установлен до 1 января 2020 года, но опять-таки смещений к принятию сбалансированного законодательства, обеспечивающего права владельцев сельскохозяйственных угодий пока нет.
Согласно мораторию, до вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, но не ранее 1 января 2020 года не допускается купля-продажа или иным способом отчуждение земельных участков и изменение целевого назначения (использования) земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц для ведения товарного с/х производства, земельных участков, выделенных в натуре (на местности) владельцам земельных долей (паев) для ведения личного сельского хозяйства, а также земельных долей (паев), кроме предусмотренных законодательством случаев.
При этом важно упомянуть о принципиальной разнице между такими понятиями, как «земельный участок» и «земельная доля (пай)».
Главой 14 Земельного кодекса Украины предусмотрено, что границы конкретного земельного участка всегда определены в натуре (на местности) и внесены в Государственный земельный кадастр. Владелец или пользователь участка знает его точное местоположение, имеет возможность его обрабатывать, а также использовать самостоятельно. Право собственности на земельный участок подлежит регистрации в Государственном реестре имущественных прав на недвижимое имущество в соответствии с Законом Украины «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и их обременений».
Земельные участки могут быть сформированы различными способами, например: выделены в натуре (на местности) собственникам земельных долей (паев) или же безвозмездно переданы гражданам Украины из земель государственной или коммунальной собственности в размерах, предусмотренных Земельным кодексом Украины.
В то же время границы земельных долей (паев) в натуре (на местности) не определены. Владелец земельного участка не знает, где именно находится его участок, поэтому не имеет возможности пользоваться им самостоятельно. При этом использование земельных долей (паев) фактически может происходить по договоренности между пользователями и пайщиками.
Как видим, законодатель разделил эти объекты земельных правоотношений, которые являются частью понятия «земли сельскохозяйственного назначения».
Помимо этого значительную роль играет целевое назначение земель.
Таким образом, законодателем в 15 пункте переходных положений Земельного кодекса Украины четко предусмотрено, какие типы земель с какими видами целевого назначения попадают под действие моратория, соответственно, выведены из оборота.
В то же время не указанные в этом пункте земли сельхозназначения не выведены из оборота, а поэтому могут быть отчуждены установленными законом способами.
Речь идет, к примеру, о земельных участках, полученных гражданами в порядке бесплатной приватизации, предусмотренном статьей 118 Земельного кодекса Украины в пределах норм, определенных статьей 121 того же кодекса. Среди них, в частности, есть те земли, которые относятся к землям сельскохозяйственного назначения.
Обязательства в контексте Европейской конвенции по правам человека
Украина является членом Совета Европы и ратифицировала Европейскую конвенцию по правам человека. Это означает, что наше государство обязано соблюдать права, гарантированные Конвенцией и протоколами к ней, и устранять нарушения, установленные Европейским судом по правам человека (далее — ЕСПЧ). Ни одно государство Совета Европы не установило полного запрета на торговлю сельскохозяйственной землей. Поэтому украинский мораторий нарушает статью 1 Первого протокола к Конвенции. На это прямо указал ЕСПЧ в решении 2018 года по делу «Зеленчук и Цицюра против Украины». ЕСПЧ пришел к выводу, что действующий мораторий на куплю-продажу или иным способом отчуждение и изменение целевого назначения (использования) определенных выше видов земель сельскохозяйственного назначения нарушает права граждан, поэтому Украина должна принять более сбалансированный закон. Жалобу в ЕСПЧ подали София Зеленчук и Виктор Цицюра, которые считают, что мораторий нарушил их имущественные права как собственников с/х участков.
Суд отметил, что после распада СССР Украина передала сельскохозяйственные угодья в основном колхозникам и временно ввела запрет на продажу таких земель. Правительство утверждало, что мораторий установлен во избежание концентрации земли в нескольких руках и для того, чтобы население не обеднело и могло бы и далее обрабатывать земли.
ЕСПЧ установил, что государство не обеспечило справедливого баланса между общими интересами социума и имущественными правами заявителей. Суд указал на несогласованность подхода Украины к прекращению моратория и предположил, что менее строгое ограничение также может быть эффективным для достижения тех же целей.
Суд обязал Украину принять сбалансированное законодательство, обеспечивающее права владельцев сельскохозяйственных угодий. Вместе с тем ЕСПЧ не обязал Украину немедленно ввести неограниченный рынок сельскохозяйственных угодий. В этом деле заявителям не была присуждена денежная компенсация.
Судебная практика
Хотя в Украине и действует мораторий, оборот сельскохозяйственных земель все же существует. Один из вариантов — это приобретение земельного участка с доплатой по договору мены. Суды начинают подтверждать легальность этой практики. Так, апелляционный суд признал право частных лиц на фактическое отчуждение земельных участков агрофирмам (дело № 227/1505/18). Суд решил, что оформление договора мены земли с доплатой не по схеме «пай на пай» в едином массиве соответствует законодательству и отказал в иске прокурору о признании недействительным договора мены земельных участков между физлицом и юрлицом. Заключение сторонами договора мены не нарушает мораторий и отвечает предписаниям статей 203, 715, 716 Гражданского кодекса Украины: законодатель разрешил обмен земельных участков.
Вместе с тем решить исключительную правовую проблему, связанную с мораторием, должна Большая Палата Верховного Суда, которая приняла к рассмотрению дело № 227/1506/18. Дело касается отчуждения земли по договору мены земельного участка сельхозназначения. Большая Палата рассмотрит вопрос отступления от правовой позиции Верховного Суда Украины относительно возможности обмена земельных долей (паев) в период между проведением собраний владельцев паев по поводу распределения земельных участков и выдачи их владельцам государственных актов на право собственности на землю (обменять можно земельные участки по схеме «пай на пай», но лишь в случае, предусмотренном статьей 14 Закона «О порядке выделения в натуре (на местности) земельных участков владельцам земельных долей (паев)». При передаче дела в Большую Палату Кассационный гражданский суд отметил, что ЕСПЧ, признав мораторий нарушающим Конвенцию, открыл владельцам земли путь в суды с исками о возмещении вреда, нанесенного запретом купли-продажи или иным способом отчуждения определенных видов земель сельскохозяйственного назначения.
За и против рынка земли сельхозназначения
Собственность является основой демократического государства. Но говорить о гарантиях права собственности нельзя, пока государство не обеспечит реализацию владения, пользования и распоряжения сельскохозяйственной землей. То есть за рынок земли говорит сама сущность гражданского права. Вместе с тем в Украине ситуация особая: не сформирован в полном объеме Государственный земельный кадастр, отсутствует контроль за рациональным использованием земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, реалии современности, несмотря на решение Европейского суда по правам человека, говорят скорее против внедрения рынка сельхозземли. Для того чтобы начать торговать основным богатством народа, который на протяжении всей истории стремился эту землю получить, надо обеспечить прозрачные и понятные правила. А поэтому государство и законодатель должны немедленно сформировать законодательную базу и обеспечить гражданам их конституционное право собственности на землю.
Назар Дмитрасевич, кандидат юридических наук, адвокат (г. Киев)