Як Євросоюз міг би пришвидшити реформи в Україні?

Хоч про це і не говориться публічно, але історія успіху України у втіленні реформ розглядається в Європейському Союзі як чи не єдиний варіант протистояння агресивній Росії. Реформована, успішна Україна означатиме перемогу «м’якої сили» Європейського Союзу. Поразка України призведе не лише до репутаційних втрат ЄС, а посилить загрози на східних просторах континенту. Без допомоги ззовні Україні не врятуватися від глибокої кризи. І йдеться в цьому випадку не стільки про фінансові вливання: українські лідери думок, пересічні українці якраз не ставлять у пріоритет грошову допомогу.

У ЄС побутує думка, що українці хочуть лише грошей, а тому стануть тягарем. (Соціологічне опитування, здійснене на замовлення Інституту світової політики в шести країнах ЄС цього року, показало, що 22% респондентів поділяють цей аргумент).

Цей аналіз показав повну безпідставність таких підозр. Головний висновок –: лише тандем із підтримки ЄС і рішучості неурядових ініціатив в Україні може покласти початок масштабним змінам у країні. Дотеперішня допомога Євросоюзу поки що не вразила українців. Українські експерти просять ЄС про більшу оперативність і гнучкість для врахування потреб України. Українські аналітики наполягають, аби ЄС чинив більший тиск на українську владу для успіху реформ.

Думка пересічних українців така сама: українці у своїй більшості упевнені, що ЄС мав би більше тиснути на українських керівників, аби процес змін відбувався більш інтенсивно. Вочевидь, не всі оцінки українців поділятимуться лідерами думок Євросоюзу — і не в останню чергу тому, що Україна має спочатку сама продемонструвати рішучість до змін. Цей аналіз грунтується на конфіденційних інтерв’ю можновладців, експертному опитуванні (взяло участь 65 осіб), а також унікальному загальноукраїнському опитуванні.

Головні успіхи та поразки реформаторів україни

Після Революції Гідності слово «реформи» стало чи не найбільш модним в Україні. Хоча в цілому у більшості сфер процес перетворень справді пробуксовує, заради об’єктивності варто згадати кілька позитивних випадків.

Поле битви проти корупції. Антикорупційна реформа є одним із найбільших очікувань суспільства. Постреволюційний період показав, що в українських еліт усе ще не достатньо політичної волі для масованого удару по корупції шляхом так званого бліцкрігу (як це відбувалося в Грузії). Лише тиск ЄС та громадянського сектору дозволяє владі звітувати про фундаментельні успіхи в підготовці до боротьби з хабарництвом.

Так, в Україні створено Національне антикорупційне бюро: завдяки неурядовим організаціям при його створенні вдалося максимально звести нанівець будь-які політичні впливи на нову інституцію. Хоч створення самих структур — це ще не викорінення ганебного явища, проте початковий етап, який перебував під суворим контролем громадськості, може викликати оптимізм щодо того, що процес зрештою зрушить із місця.

Прозорі тендери. Особливий успіх — це зміни в сфері державних закупівель, запуск системи прозорих державних закупівель для органів державної влади — ProZorro, відкриття реєстрів власності та кінцевих бенефіціарних власників юридичних осіб. Пересічні українці можуть і не відчувати корисність таких рішень, однак нове законодавство лише в сфері держзакупівель дозволить зберегти мільйони, якщо не мільярди євро. За деякими даними, в Україні на процедурах державних закупівель розкрадалося від 50 млрд грн щороку (за дореволюційним обмінним курсом — від 5 млрд євро). Для порівняння: це фактично половина річного бюджету невеликої країни Євросоюзу — Латвії.

І міжнародні спостерігачі, і бізнесмени, і представники громадянського суспільства відзначають суттєвий прогрес у посиленні прозорості системи тендерів в Україні у 2015 році.

Нова поліція. Запровадження нової поліції користується великим кредитом довіри серед громадян. Перші результати реалізації цієї реформи почались із проведення прозорих конкурсів відбору поліцейських, подальшого тренування та успішного запуску у Києві, Львові та Одесі. Згідно з соціологічним опитуванням, проведеним восени 2015 року, 81% мешканців столиці України вважає зараз поліцію ефективною службою. Ще в травні 2014 року 67% українців не довіряли міліції.

Поява нової поліції супроводжувалася сплеском схвальних емоцій серед громадян — українці масово робили «селфі», викладаючи їх до соціальних мереж. Досі правоохоронна сфера вважалася однією з найкорумпованіших, порушення прав людини в правоохоронних органах країни були не винятком, а правилом.

Запуск нової поліції — це та реформа, яку змогли помітити всі українці. Утім, варто також визнати, що реформа перебуває на стартовому етапі. Для завершення змін, як кажуть в уряді, потрібно ще не менше п’яти років.

Проектний офіс Національної ради реформ вважає успішними такі реформи: управління державною власністю (82% виконання), реформа сільського господарства (80% виконання) та децентралізація (78% виконання).

Найменш успішними виявились медична реформа (55% виконання), реформа державного управління (33% виконання) та енергетична реформа (31% виконання). Відсотки демонструють рівень прийняття запланованого законодавства, а не ефективність імплементації тих чи інших змін. У цьому контексті Україна в цілому ще дуже далека, щоби рапортувати про втілення якоїсь реформи хоча б на 50%. У експертному, політичному дискурсах справді домінує думка про необхідність якомога швидших змін, проте відсутній цілісний стратегічний підхід; зберігається відчуття фрагментарності втілення змін.

Головне: політичні еліти часто виступають гальмом, а не рушієм упровадження перетворень. На захист влади можна сказати лише одне: на відміну від усіх попередніх можновладців нинішні керівники демонструють вищий ступінь готовності спілкуватися з представниками громадянського суспільства та залучати до співпраці у реалізації окремих реформ.

Проблема полягає також і в тому, що влада в Україні страждає слабкістю комунікації та координації реформ. Тому спостерігачі як в самій країні, так і, тим більше, за її межами часто не знають навіть про згадані вище зародки успішних змін.

Узагальнюючи перелік проблем, що гальмують просування реформ в Україні, можна виокремити такі:

Брак політичної волі для реалізації реформ. Із одного боку, керівники держави постійно заявляють про свою відданість змінам. А з іншого, досить часто самі зміни впроваджувалися лише під тиском зовнішніх чинників. Яскравий приклад складності просування реформ — прийняття Верховною Радою України законопроекту «Про державну службу» у першому читанні із 20 (!) спроби;

Складність координації та моніторингу якості реформ. Прийняття Україною п’яти стратегічних документів (1. Стратегія сталого розвитку «Україна — 2020»; 2. Коаліційна угода; 3. Програма діяльності Кабінету Міністрів України; 4. Угода про Асоціацію між Україною та ЄС; 5. Меморандум про економічну та фінансову політику між Україною та МВФ) загалом ускладнює рух реформ, оскільки для їх ефективного виконання необхідна велика кількість узгоджень між цими документами.

На вирішення цієї проблеми була утворена Національна рада реформ, яка забезпечує комунікацію, координацію та моніторинг реформ на найвищому політичному рівні. Однак такої ж координації бракує на середньому та нижчому рівнях впровадження реформ, тимчасом як моніторинг виконання реформ потребує якісної складової;

Пасивність виконавців на державній службі. Проблему пасивності державних службовців дуже влучно охарактеризував посол Канади в Україні Роман Ващук на конференції Інституту світової політики в червні 2015 року, який, коментуючи діяльність «середньої ланки» владної вертикалі, наголосив: «У мене є порада до України: не ставте дубових людей на посади, відповідальних за взаємодію з НАТО».

Цю репліку можна застосувати фактично до всіх сфер втілення реформ (не тільки щодо взаємодоії з Альянсом), оскільки будь-яка реформа має адміністративні обмеження і потребує зміни поведінки кінцевих виконавців.

Які обмеження з боку ЄС?

Із одного боку, підхід ЄС до сусідніх країн досить ясний — він полягає в принципі «більше за більше»: якщо певна країна має більше прогресу в демократизації, то може очікувати і на більшу підтримку євроспільноти.

З іншого боку, якщо в сусідніх країнах і є певний прогрес, то не завдяки цьому підходу, а завдяки внутрішній динаміці передовсім. В Україні йдеться, перш за все, про вагу й активність громадянського сектору, який фактично змушує ЄС бути рішучішим у дотриманні українською владою реформаторського курсу.

Співрозмовники з боку інституцій у неформальних бесідах часто посилаються на те, що вони не хочуть втручатися в українські процеси, позаяк це «власність» (ownership) самих українців. Такі аргументи, утім, виглядають швидше як відмовка, небажання брати на себе відповідальність за зміни в Україні. Адже в країнах Центральної Європи ЄС не посилався на принцип «власності» взагалі, упроваджуючи політику «обумовленості».

Крім того, окремі діячі Євросоюзу все-таки час від часу порушують нібито залізне правило невтручання. Щоправда, відбувається це в своєрідний спосіб: у таких випадках функціонери ЄС звертають увагу української влади на зауваження громадянського суспільства.

Так було у випадку з небажанням можновладців постреволюційної країни виконувати конкретні умови в рамках безвізового діалогу з ЄС (зокрема, у сфері боротьби з корупцією). Урешті-решт, Посол ЄС Ян Томбінські змушений був публічно звернути увагу української влади на «обґрунтовані занепокоєння громадянського суспільства». Після дзвінка президента Єврокомісії Юнкера справа зрештою зрушила з мертвої точки — українські керівники ставали більш прихильними до врахування пропозицій неурядових організацій.

Вочевидь, функціонерам ЄС варто брати на озброєння таку тактику, що вже довела свою ефективність: вплив на реформи через тісну взаємодію з громадянським суспільством.

Серед очевидних чинників, які стримують масштабнішу підтримку України з боку ЄС:

зацикленість на власних проблемах (грецька криза, криза біженців, загроза тероризму);

страх перед гострою реакцію Росії;

втома пересічних громадян країн-членів від амбітних зовнішньополітичних проектів Євросоюзу;

Єдність ЄС щодо України витримала вже чимало випробувань. Однак немає впевненості, як довго зберігатиметься такий стан справ. Бізнес тисне на політичні еліти країн-членів, маргінальні групи як правого, так і лівого крила здобувають дедалі більшу суспільну підтримку в ЄС, яка фактично виправдовує агресивну політику Москви до своїх сусідів. Усе це може з часом негативно позначитися на підтримці України.

Європейському Союзу не вистачає швидкості та гнучкості у прийнятті рішень: загальна забюрократизованість уповільнює реагування. Слід визнати, що частина країн-членів не розуміє важливості українського питання для свого політичного порядку денного. Насамперед це стосується країн Південної Європи.

Які обмеження зі сторони України?

Головний виклик України полягає в тому, що їй доводиться воювати одразу на двох фронтах — проти російської інтервенції і проти старої системи. Прихильники постреволюційної України часто повторюють: ви навряд чи знайдете країну, яка одночасно мусила стримувати агресора і впроваджувати реформи.

Головне обмеження, виклик України на сьогодні — це час. Вікно можливостей для українців безпрецедентно довго відкрите. Проте вже очевидно, що запас терпіння вичерпується і в пересічних українцях, котрі розчарувалися в постреволюційній владі, і серед друзів України за кордоном.

Так, за даними соцопитування (вересень, 2015; Міжнародний Республіканський Інститут), 83% українців не згодні з нинішнім рухом реформ, так само 83% людей вважають помилковою діяльність прем’єр-міністра України Арсенія Яценюка та президента Петра Порошенка (69%) .

Українські еліти виявилися не готовими до радикальних змін у державі. Відбувається фактичне цементування старих порядків — більшість реформ зупиняються на рівні схвалення законодавства. Поведінкові моделі, управлінські звички держапарату в Україні все ще переважно базуються на безініціативності, байдужості. Нововведення в антикорупційній сфері поки не дали відчутних результатів.

Українські чиновники не володіють належними знаннями щодо наявних механізмів допомоги з боку ЄС. Це спричинює до того, що досить часто ЄС надає допомогу, не враховуючи реальних потреб України. (У результаті Україні треба допомога, але вона не може оформити свої прохання згідно з відповідними процедурами, а ЄС хоче допомогти, але мусить часом наосліп надавати допомогу).

Зрештою, все це призводить до прикрих наслідків: виглядає так ніби Євросоюз нав’язує свою допомогу, не враховуючи місцевих реалій. Авторам цього документа доводилося стикатися з випадками, коли співробітники міністерств не розуміли цінності допомоги ЄС. Деякі види допомоги оцінювалися як відверте марнотратство (усе це мало би стати предметом додаткового аналізу з боку Євросоюзу).

Водночас українська політична та адміністративна еліта звикла робити вигляд діяльності та успіхів (такі собі «потьомкінські села»). Така поведінка зазвичай викликає у європейців когнітивний дисонанс та вічне запитання: «Чому ми маємо давати фінансування на те, що не бачимо?».

Сергій Солодкий, Віталій Шарлай, Інститут світової політики